社会转型时期矛盾纠纷“易发、多发、难解”的现实情况已成为摆在社会治理者面前的一大难题。担任国家能源集团公司高级业务总监的邵俊杰代表作为一名国有企业经营者，深知良好的社会生活秩序对经济发展的重要意义。法院作为纠纷解决的国家公权力机关，在维护经济社会安全有序方面被赋予重要责任，是社会经济生活的晴雨表，法院工作始终是邵俊杰代表关注的重点。邵俊杰代表发现，宁夏在经济持续多年快速发展的同时，整个社会治理法治化进程相对较为迟缓，除法院外，其他纠纷解决主体的作用发挥得极其有限。法院虽然为应对诉讼案件快速增长做了大量工作，但与人民群众的期待仍有一定差距。

法院公众开放日是邵俊杰代表密切关注的一项活动，只要有时间，他就会参与其中。在一次民事案件庭审结束后，邵俊杰代表被原告和被告的谈话内容吸引了，原来在法庭中激烈争论的诉讼双方竟因为案件办理时间太久在抱怨声中达成了共识。老百姓对法院的办案效率不满意？邵俊杰代表决定到法院一探究竟，他主动联系宁夏高院，了解近年来宁夏三级法院的案件办理情况。据统计，2015年至2019年，宁夏法院受理的案件从15.8万件上升至28.3万件，年均增长15%以上。法官人均办案数从153件增至239件。在经济较为发达、人口较为密集的银川市兴庆区、金凤区，法官们为了把白天的时间空下来安排开庭，晚上、周末看案卷已成为常态化工作模式。法院工作已处于高速甚至超速运转状态，为什么群众还是觉得纠纷解决得不够快呢？

带着这样的疑问，邵俊杰代表多次到法院诉讼服务大厅，与群众交谈，寻找问题的症结。他发现，因为有国家强制力的保障，通过诉讼解决纠纷成为人民群众的优先选择。特别是2015年实施立案登记制以来，法院诉讼门槛进一步降低，人民法院正在由纠纷解决的最后一道防线前移为纠纷双方的第一选择或唯一选择。法院受理案件数量持续增长与司法资源有限性相互冲突。同时，老百姓虽然选择通过诉讼途径解决纠纷，但由于对诉讼程序缺乏相应的了解，对诉讼时长很难有合理预期。

通过走访调研，邵俊杰代表发现，为了解决群众需求与司法资源、诉讼效率不匹配问题，近年来宁夏法院坚持内挖潜力、外寻助力，在争取诉外化解纠纷方面做了大量工作。

对内，宁夏各级法院以诉讼服务中心建设为契机，搭建“一体化”的诉讼服务平台，设立诉调对接窗口或办公室，对矛盾纠纷进行诉前分流引导。探索建立了立案前委派调解和立案后委托调解机制，由法院工作人员对起诉到法院的纠纷进行甄别并依法释明，当事人同意调解的，依程序委派给调解组织调解。

对外，宁夏各级法院主动与当地调解纠纷较多的交警部门、劳动仲裁部门、卫生部门等行政职能部门和社会各类调解组织建立固定的诉调对接关系，同时与行业协会、商事调解组织、企事业单位和民间组织密切协作，促进诉调对接多元联动，为当事人提供更为便捷、和谐的纠纷解决渠道。2016年至2019年，宁夏三级法院每年协助外部调解力量诉前调解纠纷万余件，但与之投入的精力相比，诉外化解纠纷工作的进展并不理想，如何便捷高效化解纠纷仍然是困扰法院和诉讼当事人的最大问题。

经过深入思考，邵俊杰代表认为，诉讼之外的调解纠纷途径不被群众选择，除了社会解决纠纷力量本身发展不足的原因外，更多的是由于现行法律中没有对诉讼外解决纠纷提出强制性要求，在自愿选择的情况下，通过诉讼方式解决纠纷实际上已经成为必选项。2003年最高法发布的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条以正面列举加反面排除的方式规定，对特定类型的民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解。此处的调解属于强制调解，但其仅适用于处于审理阶段的简易程序案件。2012年民事诉讼法第一百二十二条增设的先行调解作为一种制度正式入法，但并不具有启动上的强制性。2016年6月最高法发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》要求探索建立“调解前置”程序。以上种种规定，实质上并未改变我国长期以来一直严格遵循的自愿调解原则，只有在各方当事人都统一意见的基础上，调解程序才能启动。这样的做法严重制约了诉前调解工作的有效开展，影响着非诉纠纷解决机制作用的发挥。

为此，2019年十三届全国人大二次会议期间，邵俊杰代表提出了《关于探索设定民事纠纷调解前置程序立法的建议》。邵俊杰代表提议，在民事诉讼法中将特定类型纠纷的调解程序设置为纠纷进入诉讼环节的必经程序。通过立法形式，明确诉外调解纠纷的法律地位，让群众在选择纠纷解决方式上从单选题变为多选题，既符合有限司法资源作为纠纷解决最后一道防线的科学设定，也有利于大多数民事纠纷便捷高效解决。

会后，这件建议按程序交由最高法研究办理并负责答复。最高法高度重视，结合代表建议办理工作，及时总结各地法院调解工作经验，探索调解前置程序改革，推进先行调解等多元化纠纷解决机制走向法治化、规范化。

2021年2月，最高法召开新闻发布会，发布人民法院调解平台应用成效以及《中国法院的多元化纠纷解决机制改革报告（2015—2020）》。据统计，2020年人民法院调解平台全面得到应用，平均每分钟就有66件矛盾纠纷在平台上进行调解，这就意味着不到2秒就有一件案件成功在诉前调解。矛盾纠纷在诉前得到有效化解，大大减轻了人民群众的讼累，充分缓和了社会矛盾冲突，有效促进了社会和谐稳定。

稿件来源：《我当代表为人民——人大代表议案建议故事》一书

监制丨杨鸿光、谢婷、吴昊

策划、统筹丨孙娜、田文昕、李佳

脚本丨康力

后期丨闫涵、张茂（实习生）

配音丨郑嘉豪

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